Staatsvertrag mit Deutschland über die Benutzung des süddeutschen Luftraumes

In der Antwort des Bundesrates ist festgehalten, das wichtigste umweltrechtliche Instrument eines Staates, um die Lärmbelastungen seiner Flughäfen zu regeln, sei seine Befugnis, An- und Abflugrouten der Flughäfen festzulegen und so selbst zu bestimmen, wo Lärm anfallen soll und wo nicht. Bezüglich des Flughafens Kloten besitze die Schweiz insoweit Souveränität, als die An- und Abflüge über dem Gebiet der Schweiz erfolgten - danach beginne die Souveränität Deutschlands. Weil dem so sei, könne Deutschland für sein Territorium auch selbst bestimmen, nach welchen Kriterien es die Lärmbelästigungen beschränken wolle. Deutschland habe sich nun für die Flugbewegungsbegrenzung und nicht für die Festlegung eines Lärmkorsetts entschieden. Dagegen könne die Schweiz nichts machen, weil die diesbezüglichen Entscheide Deutschlands völkerrechtlichen Verpflichtungen nicht widersprechen würden.

Der Bundesrat schreibt dazu: 'Da im vorliegenden Fall Deutschland Souveränitätsrechte bezüglich Flugbewegungen beanspruchen kann, ist die Forderung nach einem Lärmkorsett statt nach einer Bewegungszahlbeschränkung nicht durchsetzbar, da Deutschland diese Forderung trotz intensiver und wiederholter Bemühung der Schweiz stets abgelehnt hat.' Der Bundesrat sagt also, er habe zwar das Luftverkehrsabkommen auf der Basis von Lärmkorsett-Bestimmungen abschliessen wollen, Gründe des Völkerrechtes seien dem aber entgegengestanden.

Das Parlament hat gemäss der neuen Bundesverfassung das Recht und die Pflicht, bei der Gestaltung der Aussenpolitik mitzuwirken. Wenn nun der Ständerat der Auffassung sein sollte, die bundesrätliche Interpretation des Völkerrechtes sei fraglich oder sogar unrichtig, kann er dies durch eine Gutheissung meiner Empfehlung zum Ausdruck bringen. Denn weitere Verhandlungen mit Deutschland, diesmal auch auf der Basis der beiderseitigen Umweltschutzgesetzgebungen, wären dann wieder möglich, wenn sich die deutsche Interpretation des Völkerrechtes als unrichtig herausstellen sollte. Das in meiner Empfehlung angestrebte Ziel - Lärmkorsett statt Flugbewegungen - könnte in diesem Fall in neuen Verhandlungen als Thema wieder aufgenommen und neu angegangen werden. Deshalb ist die richtige Interpretation der völkerrechtlichen Gegebenheiten Voraussetzung für die Erreichung des Ziels meiner Empfehlung, somit als Vorfrage auch dessen Inhalt. Der Ständerat ist also befugt, über seine Beurteilungen der völkerrechtlichen Gegebenheiten heute zu befinden, sich heute darüber auszusprechen und heute auch hierüber abzustimmen.

Angesichts dessen, dass die bilateralen Verträge - so darf realistischerweise angenommen werden - schon bald in Kraft treten werden, drängt es sich auf, sich vorher bewusst zu machen, welches die völkerrechtliche Situation nach dem Inkrafttreten der bilateralen Verträge sein wird. Stellt sich dabei heraus, dass nach Auffassung unseres Rates die Rechtslage für die Schweiz viel positiver sein wird, und zwar so positiv, dass Neuverhandlungen auch auf der Basis des Umweltschutzrechtes wieder möglich werden, dann darf und soll unser Rat dem Bundesrat Folgendes nahe legen und förmlich empfehlen: Der Bundesrat soll mit der Unterzeichnung des Luftverkehrsabkommens bis nach dem Inkrafttreten der bilateralen Verträge - und bis nach der Überprüfung des Luftverkehrsabkommens mit diesen bilateralen Verträgen durch die hierfür zuständigen Gremien - zuwarten. Anderenfalls könnte der Fall eintreten, dass die Schweiz unwiderruflich Rechtspositionen verlieren würde, was, nicht nur für Zürich-Kloten, sondern möglicherweise auch für das viel näher an der Grenze liegende Genf und für Lugano für lange Jahre negativ sein könnte. Auch für die Swissair wäre dies negativ, kann doch die Tatsache, dass deren Heimatflughafen ein Hub ist, bei Gesprächen über Allianzen eine grosse oder sogar die zentrale Rolle spielen.

Diese Beurteilung der derzeitigen politischen und rechtlichen Gegebenheiten hat mich veranlasst, die Rechtslage, wie sie sich nach dem Inkrafttreten der bilateralen Verträge präsentieren wird, etwas umfassender abzuklären. Eine nach meiner Beurteilung saubere und überzeugende Darstellung ergab sich für mich aus dem Gutachten des in Tübingen, Deutschland, lehrenden Professors Dr. Martin Nettesheim, eines Experten im Luftrecht. Da der blosse Verweis auf einen Professorentitel allein die Qualität eines Gutachtens noch nicht zu belegen vermag, sei es gestattet, Ihnen den wesentlichen Inhalt des Gutachtens zur Kenntnis zu bringen. Ich bitte Sie dabei schon jetzt um Entschuldigung, wenn Sie meine juristisch trockenen Ausführungen langweilen sollten. Juristische Trockenheit ist aber notwendig, um Ihnen die Entscheidung über eine komplexe Frage überhaupt erst zu ermöglichen.

Unserem Rat ist es eigen, Entscheide nicht bloss aus einem Gefühl heraus, sondern in Abwägung aller relevanten Elemente zu fällen. Weil ich mir dessen in meiner Zeit in diesem Rat bewusst geworden bin, erachte ich mich auch als befugt, Ihnen eine - zeitlich allerdings beschränkte - Periode der Langeweile zuzumuten. Der nachmittägliche Ständeratsausflug wird vielleicht umso aufgelockerter ausfallen.

Doch nun zum Gutachten: Artikel 1 Absatz 2 des Abkommens zwischen der Schweiz und der EU über den Luftverkehr besagt, dass alle in diesem Abkommen enthaltenen Bestimmungen sowie alle Bestimmungen der - in den Anhängen zu diesem Abkommen aufgeführten - Verordnungen und Richtlinien zu gelten haben. Zu diesen Bestimmungen gehört insbesondere Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung der EU über den Zugang von Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft zu Strecken des innerstaatlichen Luftverkehrs. Diese Bestimmung besagt, dass von den Mitgliedstaaten den Luftfahrtunternehmungen der Gemeinschaft die Genehmigung erteilt werden muss, Verkehrsrechte auf Strecken in der Gemeinschaft auszuüben. Mit dem Inkrafttreten der bilateralen Verträge kann nun die Schweiz sich auf diese Bestimmung genau gleich wie ein Mitglied der EU berufen und diese Bestimmung für sich in Anspruch nehmen. Was Artikel 3 Absatz 1 der genannten Verordnung genau bedeutet, ist unter anderem aufgrund von Urteilen des Europäischen Gerichtshofes auszulegen. Auf den einfachsten Nenner gebracht, wird gemäss einer solchen Auslegung durch die genannte Bestimmung die freie Erbringung von Dienstleistungen im Luftverkehr auch der Schweiz garantiert. Die Schweiz hat nach dem Inkrafttreten der bilateralen Verträge das Recht, sich im europäischen Binnenmarkt für Luftverkehrsdienstleistungen störungs- und behinderungsfrei zu entfalten. Gemeint ist damit nicht nur die unternehmerische Entscheidung, welche Strecke überhaupt benutzt werden soll. Gemeint ist auch die Art und Weise, wie eine solche Strecke bedient und der Flug durchgeführt werden darf. Zum Flug gehört auch der Überflug.

Staatliche Massnahmen, welche diese grundsätzliche Berechtigung im Einzelnen regeln, dürfen die Freiheit in der Erbringung von Dienstleistungen im Luftverkehr - dies prinzipiell betrachtet - nicht beeinträchtigen. Eine Beeinträchtigung wird angenommen, wenn eine Massnahme des einen Staates den anderen Staat zwingt, organisatorische, bauliche, technische oder auch finanzielle Aufwendungen zu erbringen, die von einer gewissen Erheblichkeit sind. Die Intensität dieser Erheblichkeit hängt unter anderem davon ab, ob eine staatliche Regelungsmassnahme den Marktzugang als solchen beeinflusst, oder ob sie sich nur auf die Ausübung der Dienstleistungsfreiheit negativ auswirkt. Beschränkungen des Marktzuganges als solche sind immer Beeinträchtigungen der Dienstleistungsfreiheit, Massnahmen, welche die Ausübung der Dienstleistungsfreiheit tangieren, dann, wenn sie eine diskriminierende Wirkung entfalten.

Die Festlegung von Höchstzahlen und die Stipulierung von Sperrzeiten können sowohl als Marktzugangsregeln wie auch als Regeln, die die Ausübung der Dienstleistungsfreiheit betreffen, qualifiziert werden. Sie verstossen unter anderem dann gegen europäisches Recht, insbesondere gegen Artikel 3 Absatz 1 der eingangs zitierten Verordnung, wenn der Marktzugang beschränkt wird oder eine Massnahme sich diskriminierend auswirkt. Letzteres, also eine Diskriminierung, ist dann anzunehmen, wenn - auf den vorliegenden Fall bezogen - Deutschland den deutschen Flugverkehr, dies vorerst nur verkehrstechnisch betrachtet, weniger restriktiven Anforderungen unterstellt als den grenzüberschreitenden Überflug. Wenn eine solche Einschränkung des Marktzuganges oder eine Diskriminierung anzunehmen ist - was ich im Falle Kloten annehme -, wäre Deutschland trotzdem zur Festlegung von Höchstzahlen und Sperrzeiten berechtigt, wenn Gründe des Allgemeinwohls dies zwingend erfordern würden. Derartige Gründe sind unter anderem solche des Umwelt- und Gesundheitsschutzes.

Wenn nun Deutschland aber solche Gründe benennt, müssen sie verhältnismässig und angemessen sein. Die Verhältnismässigkeit prüft man, wenn man die Vorteile der konkreten Massnahmen - also die Höchstzahlen und Sperrzeiten - für den Umwelt- und Gesundheitsschutz und die Nachteile gegeneinander abwägt, die für die Dienstleistungsfreiheit resultieren. Entscheidend ist nun aber, dass sich in einem Binnenmarkt - und nach dem Inkrafttreten der bilateralen Verträge gehört die Schweiz luftfahrttechnisch zum europäischen Binnenmarkt - ein einzelner Staat bei dieser Interessenabwägung nicht widersprüchlich verhalten darf. Er darf also grenzüberschreitende Situationen nicht anders als innerstaatliche Situationen beurteilen. Konkret bedeutet das, dass Deutschland für Kloten nur dann Höchstzahlen und Sperrstunden fordern darf, wenn es in vergleichbaren Fällen auch den innerstaatlichen Flugverkehr entsprechend beschränkt. Zu vergleichen sind also die Gegebenheiten, wie sie bei deutschen Flughäfen - mit einer ähnlichen Dichte der umliegenden Bevölkerung und mit einem ähnlichen Verkehrsaufkommen - bestehen. Tut man dies, kommt man meines Erachtens zur Erkenntnis, dass Kloten anders als vergleichbare deutsche Flughäfen behandelt und diese Andersbehandlung sich somit unter dem Aspekt des europäischen Rechtes nicht rechtfertigen würde.

Zusammenfassend lässt sich demnach die Rechtslage nach dem Inkrafttreten der bilateralen Verträge wie folgt darstellen:

Höchstzahlen und Sperrzeiten betreffen die Dienstleistungsfreiheit im Luftverkehr und sind beeinträchtigend, wenn sie für Kloten organisatorisch, baulich, technisch oder finanziell Aufwendungen bedingen, die von einiger Erheblichkeit sind. Dies muss im Falle Kloten angenommen werden, würde doch die Kapazität des Flughafens eine wesentliche Verminderung erfahren.
Auch wenn solche Beeinträchtigungen an sich nicht zulässig sind, wären sie es unter bestimmten Aspekten dennoch, dann, wenn Gründe des Umwelt- und Gesundheitsschutzes dies rechtfertigen würden.
Deutschland darf bei der Prüfung eines solchen Rechtfertigungsgrundes nicht andere Massstäbe anwenden, als es dies bei innerstaatlichen Flughäfen tun würde.
Wendet man auf Kloten solche innerstaatlichen Umstände an, dann erweisen sich die für Kloten in Aussicht genommenen Massnahmen als unverhältnismässig und unangemessen. Sie stehen somit mit dem europäischen Recht nicht in Einklang. Einzelne von Ihnen könnten nun der Auffassung sein, es passiere ja kein Unglück, wenn der Bundesrat das Luftverkehrsabkommen trotz einer Nichtübereinstimmung mit dem bilateralen Recht unterzeichne. Wegen eines Vorbehalts würde es ja dann nicht mehr gelten, wenn sich später dessen Nichtübereinstimmen mit dem europäischen Recht ergeben würde. Eine solche Auffassung wäre unrichtig. Ich versuche Ihnen dies anhand von drei Szenarien vorzustellen.

Szenario 1: Das Luftverkehrsabkommen ist vom Bundesrat unterzeichnet. Kurze Zeit später treten die bilateralen Verträge in Kraft. Die Schweiz ersucht die EU beziehungsweise den in den bilateralen Verträgen vorgesehenen Gemischten Ausschuss, darüber zu befinden, ob das Abkommen dem europäischen Recht entspricht. Die angefragten Gremien stellen sich nun auf den Standpunkt, angesichts dessen, dass sich die Regierungen von Deutschland und der Schweiz geeinigt hätten, fehle es an einem Prüfungsinteresse. Eine Prüfung würde somit unterbleiben, der Bundesversammlung wäre es so nicht möglich, zum Zeitpunkt der Ratifizierung die authentische Meinung der EU-Gremien oder des Gemischten Ausschusses zu kennen.

Szenario 2: Die Gremien der EU bzw. der Gemischte Ausschuss nehmen bei der Überprüfung des Luftverkehrsabkommens den Standpunkt ein, es entspreche zwar in weiten Teilen nicht dem EU-Recht, doch seien die Verstösse dagegen nicht derart extrem gewichtig, dass sie geradezu eine Nichtigkeit des Abkommens zur Folge hätten, dies auch deshalb nicht, weil die schweizerische Regierung dem Abkommen ja zugestimmt habe. Wäre es aber so, dass vor einer Unterzeichnung durch den Bundesrat eine zwar nicht gerade vernichtende, aber doch sehr negative Beurteilung des Abkommens erginge, könnte es sich Deutschland nach einer solchen Beurteilung politisch nicht erlauben, Neuverhandlungen zu verweigern. Einerseits legt gerade Deutschland höchsten und vielfach bewundernswerten Wert darauf, rechtsstaatlichen Prinzipien den Vorrang vor Opportunitätsüberlegungen zu geben. Andererseits würden innenpolitische Überlegungen Deutschland auch deswegen zu einer nachgiebigeren Haltung veranlassen, weil es sonst noch wahrscheinlicher würde, dass Anwohner deutscher Flughäfen wie Frankfurt oder Berlin Gleiches wie ihre süddeutschen Mitbürgerinnen und Mitbürger fordern würden. Umgekehrt würde die Verhandlungsposition unserer Delegationen bei einer positiven Beurteilung durch die zuständigen Gremien im Sinne der Auffassung der Schweiz besser, und die Schweiz könnte es sich diesfalls sogar erlauben, die Verhandlungen platzen zu lassen, wenn ihres Erachtens beispielsweise Aspekte des Umweltschutzes zu kurz kämen.

Szenario 3: Die zuständigen Gremien erklären das Luftverkehrsabkommen zwischen der Schweiz und Deutschland für nichtig. Bis aber eine solche Entscheidung vorliegt, hat, wenn schon im Oktober 2001 eine Unterzeichnung des Abkommens erfolgt, der Flughafen Kloten Millionen für dannzumal überflüssige Massnahmen sinnlos ausgegeben.

Aus dem Gesagten folgt, dass nur ein Aufschub der Unterzeichnung des Abkommens eine Situation zu schaffen vermag, in welcher die Schweiz Rechtspositionen nicht voreilig und möglicherweise nicht mehr rückholbar verliert. Unser Rat kann dem Eintritt einer solchen Situation vorbeugen, wenn er durch eine Gutheissung meiner Empfehlung dem Bundesrat inständig und dringend nahe legt, so vorzugehen und mit einer Unterzeichnung zuzuwarten, bis die bilateralen Verträge in Kraft sind und bis über deren Übereinstimmung mit dem europäischen Recht konkrete Aussagen und konkrete Beurteilungen der zuständigen Gremien vorliegen.

Ich stelle in diesem Sinne Antrag. Bei Gutheissung meines Antrages kann es möglich werden, dass doch noch, wie angestrebt, Lärmkorsetts und nicht Bewegungszahlen Grundlagen für die Messung der Lärmbelästigung sein werden, die deutsche wie schweizerische Anwohner zu ertragen haben. Lärmkorsetts aber haben den Vorteil, dass sie zu Anstrengungen für eine Verbesserung der Lärmsituation ermuntern. Das Abstellen auf Bewegungen dagegen führt zur Passivität.

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